【재결요지】 당초 불허가처분 이후 청구인의 이의신청에 대하여 당초 불허가처분이 정당하다는 취지로 통보한 이 사건 처분은, 단순한 통보에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 볼 수 없다 할 것인바, 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결하여 부적법하다.
【주문】 청구인의 청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 11. 청구인에 대하여 한 토지거래계약 불허가처분에 대한 이의신청 기각결정은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 4. 9. 부산광역시 ○○구 ○○동 산275-6 임야 12,942㎡(이하 “사건토지”라 한다)에 대하여 사업용 이용목적으로 피청구인에게 토지거래계약 허가 신청을 하자, 피청구인은 2012. 4. 27. 사건토지를 현 임야상태로 유지하고자 한다는 이용계획은 사업용 토지로의 이용 목적에 부적합하다는 이유로 토지거래계약 불허가 처분(이하 “당초 불허가처분”이라 한다)을 하였다. 당초 불허가처분에 대하여 청구인이 이의신청을 하자 피청구인은 ○○구 도시계획위원회 심의를 거쳐 2012. 7. 11. 청구인에게 당초 불허가처분이 관련법률에 근거한 정당한 처분이라 하여 이의신청 기각 결정 통보(이하 “이 사건 처분”이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1995년 최초 설립된 부산 ○○구 ○○동 1147-11에 위치한 레미콘 공장을 2005년에 인수하여 현재까지 운영하고 있다. 본 공장에 인접한 사건토지를 현소유자 이○○이 1999년 취득한 이후 석산개발(1992~2005)로 인한 소음, 분진 등 민원을 수년간 제기하였고, 청구인은 민원인과의 마찰을 최소화하기 위하여 민원인에게 임야 매입을 약속하였으나, 토지거래허가구역으로 지정되어 매입을 미루고 있었다.
나. 2012년 2월 재차 민원인 이○○의 매입 요구가 있었고 이에 따라 청구인은 별도 개발계획 없이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다)제119조제1호마목에 의거 ‘사업에 이용’하려는 목적의 토지거래허가를 신청하였으나, 피청구인은 결과적으로 현상태가 유지된다는 이유로 동호 사목 ‘현상보존용’ 토지거래를 적용하였고, 사건토지가 임야이기 때문에 법 시행규칙 제24조제1호에 의하여 불허가처분 하였다.
다. 이에 청구인은 토지거래허가를 신청한 근거와 당초 불허가처분 근거가 상이하다는 이유로 이의신청을 하였으나, 강서구 도시계획위원회에서는 본 건 토지거래가 결과적으로 현상보존 목적이라는 이유로 현상보존용 법률요건을 검토한 결과 이의신청을 기각하였다.
라. 청구인은 국토해양부 토지정책과에 민원해소 목적의 사업용 토지거래허가에 관하여 질의하여 사업용 목적으로 토지거래허가가 가능하다는 답변을 받았다. 또한, 타법에서도 민원성 토지를 사업용으로 간주하는 규정이 있음을 법률의 일관성 차원에서도 고려할 수 있다.(지방세법 시행규칙 별표3 3호 마목)
마. 당초 불허가처분 전 피청구인 지적과에서 국토해양부에 질의할 당시 구체적인 설명의 부족으로 현상보존용 토지거래허가에 대한 답변을 받았다. 그 후 청구인이 직접 구체적으로 질의한 결과 사업용 목적으로 토지거래허가가 가능하다는 답변을 받았다.
바. 강서구 도시계획위원회는 결과적으로 현상이 보존된다는 이유만으로 결과론적인 법령해석을 하여 청구인이 신청한 사업용 토지거래가 아닌 현상보존용 토지거래허가 요건을 적용하였다. 만일 도시계획심의가 법조문에 근거하여 이루어졌다면 본 건 토지거래가 사업용 취득에 적용되지 못하는 법적 근거를 제시하였어야 할 것이지만, 사업계획이 없는 것은 곧 현상보존용이라는 법리적 오해로 인하여 이의신청이 기각되었다.
사. 민원해소 차원에서 토지를 매입하는 것은 사업용 목적으로 토지거래허가가 가능하다는 상위기관의 법령해석에도 불구하고, 임의적으로 다른 법조문을 적용한 것에 대하여 법적 근거를 제시하지 못한 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
<보충서면>
가. 법 제120조에서 규정한 ‘이의신청’에서의 도시계획위원회 심의는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 반드시 거쳐야 할 절차이기는 하나 법적 구속력이 있다고 볼 수는 없고, 그 심의결과를 참작하여 이의신청에 대한 최종 결정을 이의신청인에게 통보하는 것으로, 이의신청 결과 통지는 도시계획위원회 심의결과를 참작한 피청구인의 행정처분으로서 행정심판의 대상이 된다.
나. 피청구인은 실수요자에게만 토지 취득을 허용하는 제도 취지에 어긋나고 투기적 거래가 우려됨을 제시했으나, 민원성 토지가 사업용 취득에 포함된다는 것은 국토해양부 질의회신을 볼 때 피청구인은 토지거래허가제도 취지에 대한 착오가 있었음을 알 수 있고, 사건토지는 도로와 접해 있지 않은 자연녹지지역 개발제한구역 임야로서 토지이용에 상당한 제한이 있어 객관적으로 투기에 적합한 토지가 아니며, 토지거래허가제도 자체로도 4년의 이용의무기간을 규정하고 있어 투기를 억제할 수 있다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
<본안 전 항변>
이 사건 처분은 ○○구 도시계획위원회 심의를 거쳐 결정된 사항으로 행정청의 처분 또는 부작위에 해당하지 않는다.
<본안에 대한 답변>
가. 청구인은 사업용 목적으로 토지거래계약 허가를 신청하였으나 청구인이 제출한 토지이용계획은 구체적인 사업계획 없이 토지를 현상태로 보유하겠다는 것으로 사업용 토지로의 이용목적에 부적합하여 당초 불허가 처분을 하였다.
나. 청구인은 지방세법에 민원성 토지를 사업용으로 간주하는 규정이 있으므로 법률의 일관성 차원에서 사업용으로 고려할 수 있다고 주장하나, 법에 따른 토지거래계약허가와는 별개의 사항이다.
다. (사업용 검토) 법 제119조제1호마목 및 토지거래업무처리규정(국토해양부 훈령 제735호)제9조제1항제2호에 따르면, 관계 법령에 따라 그 사업시행에 관하여 일정한 자격을 가진 자가 매입하는 경우 또는 사업의 시행이나 입지 등에 관하여 관계 행정기관의 장이 허가ㆍ승인ㆍ지정ㆍ확인ㆍ추천 등을 하거나 시행하고자 하는 사업이 그 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 관계 법령이나 토지이용계획상 적절하다고 인정되는 경우 토지거래계약허가 기준에 적합한 것으로 보나, 취득할 토지를 현 임야상태로 보유하겠다는 계획은 토지이용상 적합한 사업으로 보기 어렵다. 또한, 뚜렷한 사업계획 없이 민원해소 차원에서 토지를 취득하여 현 임야상태로 보유하겠다는 것은 실수요자에게만 토지 취득을 허용하는 토지거래계약허가제도 취지에도 어긋난다.
라. (현상보존용 검토) 청구인의 토지이용계획은 토지를 현 임야상태로 보유하는 목적으로 취득하는 것으로, 법 제119조제1호사목 및 법 시행령 제119조제2항제2호에 따라 현상보존의 요건으로 검토할 수 있다.
마. 토지거래업무처리규정 제11조제4항에 따르면, 법 시행령 제119조제2항제2호에 따라 임야를 현상보존 목적으로 취득하는 경우에는 결과적으로 영림으로 보아야 할 것이므로 임업 목적의 토지거래계약허가기준에 적합하여야 하고, 법 시행규칙 제23조제2호다목에 따라 영림으로 토지를 취득하기 위해서는 해당 토지가 소재하는 특별시ㆍ광역시ㆍ시ㆍ군이나 그와 연접한 특별시ㆍ광역시ㆍ시ㆍ군에 사무소가 있는 농업법인에 해당하여야 하나 청구인은 이에 해당하지 않아 허가요건에 부적합하다.
바. 법 시행규칙 제23조제1호나목 및 제2호다목에 따라 해당 토지 소재지나 그와 연접한 지역에 사무소가 잇는 농업법인을 제외한 일반 법인은 토지거래계약허가구역 내의 농지나 임야를 취득할 수 없으며, 민원해소를 위해 구체적인 사업계획 없이 청구인의 토지거래계약신청에 대해 허가 처분을 할 경우 추후 일반 법인들의 투기적 거래가 우려되고, 그로 인해 허가구역을 지정한 의미가 무색하게 된다.
사. 피청구인이 국토해양부에 질의할 당시 구체적 설명 부족으로 현상보존용 토지거래허가에 대한 답변을 받았다고 주장하나, 당시 담당자의 질의내용이 청구인의 질의내용보다 구체적일 뿐만 아니라 청구인과 담당자의 질의 내용이 동일함을 알 수 있다. 동일한 질의내용에 대한 각기 다른 내용의 상위기관 답변은 논외로 해야 할 것이다.
아. 이상과 같이 이 사건 처분은 국토계획법령 및 토지거래업무처리규정에 따른 적법ㆍ타당한 처분으로 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제120조
○「행정심판법」제2조, 제3조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지거래계약 허가 신청서, 토지거래계약 불허가 알림서, 이의신청 기각결정 통보서 등 각종 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인이 2012. 4. 9. 사건토지에 대하여 사업용 이용목적으로 피청구인에게 토지거래계약 허가 신청을 하자, 피청구인은 2012. 4. 27. 사건토지를 현 임야상태로 유지하고자 한다는 이용계획은 사업용 토지로의 이용 목적에 부적합하다는 이유로 당초 불허가처분을 하였다.
(나) 당초 불허가처분에 대하여 청구인이 이의신청을 하자 피청구인은 강서구 도시계획위원회 심의를 거쳐 2012. 7. 11. 청구인에게 당초 불허가처분이 관련법률에 근거한 정당한 처분이라 하여 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제120조에 의하면 토지거래계약 허가와 관련한 처분에 이의가 있는 자는 그 처분을 받은 날부터 1개월 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있고, 이의신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 이의신청인에게 알려야 하며, 「행정심판법」제2조 및 제3조에서 행정심판의 대상이 되는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있는바, 이 사건 처분이 행정심판의 대상이 되는 “처분”에 해당하는지 보면,
(가) 당초 불허가처분 이후 청구인의 이의신청에 대하여 당초 불허가처분이 정당하다는 취지로 통보한 이 사건 처분은, 청구인에게 새로운 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 것이 아니라 단지 피청구인 도시계획위원회 심의를 거쳐 당초 불허가처분이 정당하므로 이를 유지한다는 통보에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 볼 수 없다 할 것이고,
(나) 이에 대하여 청구인이 보충서면으로 제출한 내용은,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제120조상의 이의신청이「행정심판법」제3조의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않아 당초 불허가처분에 대하여 이의신청외 행정심판을 제기할 수 있다는 내용이거나 도시계획위원회 심의에 법적 구속력이 없다는 내용일 뿐 이 사건 처분이 행정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분에 해당하는지 여부와는 별개의 논의라 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
